舊蘇花公路解編廢線 文化景觀價值能否延續保存

行政院近期公告解編舊蘇花公路台九丁線和仁至大清水段，這段被譽為「舊蘇花最美路段」的公路即將正式退場，引發花蓮地方社會與觀光界強烈關注。政府以安全維護成本高、落石風險頻繁為由廢線，但地方憂心這不僅是交通功能的結束，更代表承載戰後東部開發記憶、自行車文化與世代生命經驗的文化景觀資產將隨之消失。這項決策凸顯台灣在道路治理上長期重視工程思維，卻缺乏將道路視為公共景觀資產的文化視野，面對安全與觀光價值的衝突，關鍵在於解編後能否轉型為景觀步道或深度旅遊廊帶，而非任其荒廢。

道路的價值不只是「通行效率」

舊蘇花公路的歷史角色早已悄然轉變。自蘇花改全線通車後，這條昔日連接宜蘭與花蓮的交通命脈，其運輸功能確實大幅下降。政府單位從成本效益角度評估，認為每年投入高額維護費用卻僅服務極少車流量，不符經濟效益，加上清水斷崖地質脆弱，落石與地震威脅長期存在，解編決定在行政邏輯上並非毫無理由。

然而，道路的價值從來不該只用「通行效率」衡量。和仁至大清水段沿著清水斷崖蜿蜒而行，一側是峭壁聳立，一側是太平洋無垠碧波，山海交會的壯闊視野，被無數旅人視為台灣最具代表性的海岸公路景觀。這段路線承載的不只是交通史，更包含戰後東部開發記憶、近年興起的自行車文化、徒步旅行風潮，以及數十年來世代花東人往返北部的生命經驗。許多遊子記得在狹窄彎道上暈車的童年，騎士們視為挑戰自我的聖地，攝影師更將其列為必拍經典。

換言之，交通功能可以退場，但文化與景觀價值未必應該同步消失。當一條道路不再追求速度，它反而能開始追求體驗。這正是國際上許多舊公路轉型的核心思維，但台灣似乎仍困在「要嘛保留通車，要嘛完全封閉」的二元對立中。若僅以工程標準決定道路生死，恐怕會錯失將基礎設施轉化為文化資本的契機。

國際案例 舊公路轉型為景觀大道

此次爭議真正凸顯的，是台灣長期將道路視為「工程設施」，而非「公共景觀資產」的治理盲點。放眼國際，許多已失去交通主幹功能的道路，反而在創新規劃下獲得新生。美國聯邦公路管理局推動的景觀大道計畫（Scenic Byways Program），將具有歷史、文化、考古、自然景觀或休閒價值的道路進行系統性保存，即使部分路段不再承擔主要交通，仍透過低強度管理維持其美學與教育功能。

日本在面對偏鄉人口減少、鐵公路廢線問題時，則發展出多元活化模式。例如將舊鐵道改建為觀光步道與自行車專用道，保留原有橋樑、隧道成為歷史地景；部分山路轉型為生態旅遊路線，結合地方社區導覽，創造新型態的綠色經濟。歐洲國家更將歷史道路納入文化地景保存體系，視為國家記憶的一部分，透過立法確保其完整性。

這些案例的共通核心理念是：當道路不再追求車流速度，就可以開始追求深度體驗。反觀舊蘇花問題，目前公共討論多停留在「要不要廢線」的技術層面，卻較少思考「廢線之後怎麼活化」的願景規劃。如果行政解編意味著後續的封閉、荒廢甚至自然瓦解，那確實是一種公共資產的流失；但若解編能成為轉型起點，反而可能開啟新的治理想像。

關鍵差別在於，國外案例強調跨部門協作與長期願景，而非單一部會的行政裁量。道路主管機關、文化主管機關、觀光部門與地方社群需要共同坐下來，討論這條路的「第二人生」該如何設計。這需要法規鬆綁、預算重編，更需要政治決心。

安全與觀光 不必然是二選一

政府最主要考量在於安全風險，這點無可否認。清水斷崖為世界級地質景觀，同時也意味著世界級的挑戰——岩層破碎、地震頻繁、氣候多變，任何開放都伴隨風險。然而，安全管理並不必然等於全面退出。世界各地高風險景觀區早已發展出成熟的分級管理系統，而非簡單的封閉了事。

具體做法包括：限時開放，例如僅在氣候穩定的季節或每日特定時段允許進入；人數管制，透過預約系統控制承載量，降低環境衝擊與救援風險；僅供步行或自行車通行，排除車輛後不僅大幅降低落石傷害機率，也讓旅人能以更慢的速度感受地景；設置觀景節點而非全線開放，在相對安全處規劃駐足空間，提供解說與緊急避難設施。

也就是說，透過降低使用強度，而非完全放棄使用價值。若能轉型為低乾擾的景觀步道或生態旅遊路線，不僅能減輕維護壓力，也可能創造新的觀光模式，從「車流經濟」轉向「停留經濟」。遊客不再只是呼嘯而過，而是駐足消費、深度體驗，這對地方創生更有實質助益。

此外，現代科技也提供新的安全管理可能。例如設置智慧型落石預警系統、使用無人機定期巡檢、建立即時氣象與地質監測網絡。這些投資初期成本雖高，但相較於完全封閉後損失的觀光效益與文化資本，長期來看可能更具成本效益。關鍵在於政府是否願意從「風險規避」轉向「風險管理」的思維。

花蓮觀光需要深度旅遊廊帶

對花蓮而言，這條路段的意義更為特殊。近年花蓮觀光逐漸面臨結構性問題——旅遊型態從過去的團客為主，轉向自由行與小眾體驗。遊客不再只追求打卡景點數量，而更重視獨特體驗與地方故事。舊蘇花恰恰具備「慢旅遊」的所有條件：歷史厚度、地景獨特性、挑戰性與情感記憶兼具。

若任其消失，等同放棄一條天然形成的深度旅遊廊帶。花蓮真正缺的，往往不是新的景點，而是能讓旅人放慢腳步、深入互動的路徑。當蘇花改以快速通過為目的，舊蘇花反而能成為「目的地」本身。試想，若能規劃為國家級景觀步道，結合太魯閣國家公園的解說系統、部落文化體驗與地方食宿產業，將能創造出國際級的縱走行程。

目前花蓮觀光過度集中於太魯閣、七星潭等少數熱點，造成環境負荷不均與季節性擁擠。舊蘇花若能轉型，可分散旅遊壓力，帶動新城、秀林等周邊社區發展。特別是自行車旅遊已成為全球趨勢，這段路線的挑戰性與美景，足以吸引國內外騎士專程造訪，創造住宿、餐飲、租車、導覽等產業鏈。

更深層的意義在於，這條路承載著花蓮人的集體記憶。對許多在地人而言，舊蘇花是連結故鄉與外界的臍帶，是父輩開墾東部的歷史見證。觀光價值可以量化，但情感價值無可取代。若因行政便宜行事而消失，不僅是觀光損失，更是地方認同的斷裂。

從「廢線」走向「再生」的關鍵思考

因此，問題的核心不應只是「是否解編」，而是：解編後由誰管理？是否轉型為景觀資產？地方政府與中央能否共同規劃？是否納入國家級景觀或文化路線？ 這一連串問題，決定了舊蘇花的命運是「廢棄」還是「再生」。

行政決定若只停在結束功能，將是一種消極治理；若能藉此重新定位，反而可能開啟新的公共空間想像。因為，風景不會自動消失，除非我們選擇放棄它。這需要交通部、文化部、觀光署與花蓮縣政府建立跨部會平台，共同擬定活化願景。法規上需要突破的是，解編後的道路是否可轉由其他部會或地方管理，而非直接歸還國有財產署處理。

預算編列也應重新思考。目前維護經費編列在公路系統，著重於結構安全；未來若轉型為景觀步道，預算應來自文化資產保存或觀光發展基金，並引入民間參與機制。例如參考國家步道系統，由中央提供規劃與安全監測資源，地方負責營運管理，社區參與導覽與維護，創造公私協力模式。

此外，公民參與不可或缺。目前地方社團與觀光業者已有強烈聲音，政府應建立正式諮詢機制，讓關心這條路的使用者、專家學者、在地居民共同參與願景規劃。從「要不要留」到「如何留得好」，需要更多元的對話。

舊蘇花公路或許不再是必要的交通命脈，但它仍是一段能代表台灣山海之美的風景記憶。真正令人惋惜的，不是道路被解編，而是若我們只用工程思維結束它，而沒有文化視野延續它。當台灣不斷追求新的建設，是否也能學會珍惜舊的資產？這不只是一條路的命運，更是台灣文化治理成熟度的一次考驗。